15 Abr Reclamaciones sobre DEPENDENCIA- JURISDICCION COMPETENTE- ABOGADOS VALENCIA

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Roj: STS 1270/2014
Id Cendoj: 28079140012014100133
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Social
Sede: Madrid
Sección: 1
Nº de Recurso: 1272/2013
Nº de Resolución:
Procedimiento: SOCIAL
Ponente: JOSE MANUEL LOPEZ GARCIA DE LA SERRANA
Tipo de Resolución: Sentencia
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Marzo de dos mil catorce.
Vistos los presentes autos pendientes ante esta Sala, en virtud del recurso de casación para la
unificación de doctrina interpuesto por el Letrado Don Carles Viñals Baiges en nombre y representación de
INSTITUTO CATALÁN DE ASISTENCIA Y SERVICIOS SOCIALES (ICASS) contra la sentencia dictada el
31 de enero de 2013 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso de
suplicación nº 660/2012 , interpuesto contra la sentencia de fecha 28 de febrero de 2011, dictada por el
Juzgado de lo Social nº 28 de Barcelona , en autos núm. 1165/2010, seguidos a instancias de DOÑA Eufrasia
contra INSTITUTO CATALÁN DE ASISTENCIA Y SERVICIOS SOCIALES (ICASS) sobre PRESTACIONES.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Lopez Garcia de la Serrana,
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha 28 de febrero de 2011 el Juzgado de lo Social nº 28 de Barcelona dictó sentencia ,
en la que se declararon probados los siguientes hechos: » 1º.- Por Resolución de 8 de Octubre de 2.009, del
INSTITUT CATALÀ D’ASSISTÈNCIA I SERVEIS SOCIALS, Servei d’Atenció a les Persones de les Comarques
de Barcelona, se concedió a Eufrasia una Prestación económica cuidador no profesional, por importe de
415,73 Euros y efectos desde el 18 de Agosto de 2.007, dejando sin efecto las prestaciones de análoga
naturaleza que pudiera tener la beneficiaria dentro del Sistema Público de Servicios Sociales. 2º.- Frente a la
Resolución indicada, la actora interpuso Reclamación Previa a la Vía Jurisdiccional el 8 de Enero de 2.010. 3º.-
Por Resolución de 3 de Junio de 2.008, dictada por el mismo Organismo, se concedió la Prestación económica
cuidador no profesional, con efectos económicos de Agosto de 2.007. 4º.- Frente a la Resolución de 3 de Junio
de 2.008, la actora interpuso Reclamación Previa a 30 de Julio de 2.008. 5º.- Por Sentencia de 21 de Marzo de
2.007, del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción Número 3 de Martorell , en Autos Número 428 / 2006,
Sección A, se dictó el siguiente Fallo: Que estimando la demanda formulada en su día por Dª Mercedes Parpal
Roca, en representación de Dª María Consuelo , debo declarar y declaro a DOÑA Eufrasia , PARCIALMENTE
INCAPACITADA, con la rehabilitación de la patria potestad a favor de su madre Dª María Consuelo para
los actos que la incapacitada parcialmente no puede realizar por sí misma, tales como actos de disposición y
administración de bienes, que serán los que se establecen en el art. 271 del Código Civil , que son los actos
en que el tutor necesita autorización judicial, y también ejercerá el control relativo al tratamiento médico de
la incapacitada. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas. 6º.- Por Resolución de 7 de
Noviembre de 2.007, del Departament d’Acció Social i Ciutadania, se declaró que Andrea tiene un Grado III,
Nivel 1, de dependencia; Que, a este grado y nivel de dependencia, le corresponde la cartera de servicios
y prestaciones, de acuerdo con el Real Decreto 727/2007, de 8 de Junio, sobre criterios para determinar las
intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la Ley 39 / 2.006,
de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia.».
En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva: «Que, estimando la Demanda interpuesta por
Eufrasia , contra el INSTITUT CATALÀ D’ASSISTÈNCIA I SERVEIS SOCIALS, debo declarar y declaro haber
lugar a la compatibilidad entre la prestación «Vivir en familia», y la Prestación económica para cuidador no
profesional, con efectos desde 18 de Agosto de 2.007.».
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SEGUNDO.- La citada sentencia fue recurrida en suplicación por el INSTITUTO CATALÁN DE
ASISTENCIA Y SERVICIOS SOCIALES (ICASS) ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña, la cual dictó sentencia en fecha 31 de enero de 2013 , en la que consta el siguiente fallo: «Que, en
relación con el recurso de suplicación interpuesto por el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales
contra la sentencia del Juzgado de lo Social n.º 28 de los de Barcelona del día 28/2/2011, dictada en los
autos n.º 1165/2010, declaramos la incompetencia del orden jurisdiccional social para conocer de la pretensión
formulada, en favor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Sin costas.».
TERCERO.- Por la representación de INSTITUTO CATALÁN DE ASISTENCIA Y SERVICIOS
SOCIALES (ICASS) se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina que tuvo
entrada en el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 4 de abril de 2013. Se aporta como sentencia
contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña
en fecha 29 de mayo de 2012 .
CUARTO.- Con fecha 18 de julio de 2013 se admitió por esta Sala a trámite el presente recurso, y
no habiéndose personado la parte recurrida no obstante haber sido emplazada pasa lo actuado al Ministerio
Fiscal a fin de que informe sobre la procedencia o improcedencia del presente recurso.
QUINTO.- Evacuado el traslado de impugnación por el Ministerio Fiscal se emitió informe en el sentido
de que el recurso debe ser desestimado, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente se declararon conclusos
los autos, señalándose para votación y fallo el día 11 de marzo de 2014, fecha en que tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La cuestión planteada en el presente recurso consiste en determinar el orden jurisdiccional
competente para conocer de las reclamaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción
de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, cuando la demanda se
presentó antes de la entrada en vigor de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (L.J.S.).
El problema ha sido resuelto de forma diferente por las sentencias comparadas en el presente recurso,
a efectos de acreditar la existencia de contradicción doctrinal que lo hace viable, conforme al art. 219 de la
L.J .S.. La sentencia recurrida ha estimado que esta jurisdicción no es competente para conocer de este tipo
de reclamaciones. La sentencia de contraste dictada por el mismo T.S.J. de Cataluña el día 29 de mayo de
2012 ha resuelto lo contrario.
Como ambas resoluciones han recaído en supuestos de demandas presentadas antes de la vigencia
de la L.J.S., procede entrar a conocer del fondo del asunto y a unificar la doctrina divergente existente.
SEGUNDO.- La cuestión ha sido resuelta, entre otras, por la sentencia de esta Sala de 17 de septiembre
de 2013, recurso 2212/2012 , que ha establecido lo siguiente :»Para una mejor comprensión de la cuestión
debatida procede reproducir los principales preceptos tenidos en consideración para su resolución.
El artículo 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre establece:»Los órganos jurisdiccionales del orden
social, por aplicación de lo establecido en el artículo anterior conocerán de las cuestiones litigiosas que se
promuevan…..o) igualmente las cuestiones litigiosas relativas a la valoración… así como sobre las prestaciones
derivadas de la Ley 39/2006, de 1 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
personas en situación de dependencia., teniendo a todos los efectos de esta ley la misma consideración que
las relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social».
El artículo 3 señala:»No conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social: f) De las impugnaciones
de los actos administrativos en materia de seguridad social relativos a… así como de los actos administrativos
sobre asistencia y protección social publica y en materias que no se encuentren comprendidas en las letras
o) y s) del artículo 2″.
Por su parte la Disposición Final Séptima, apartado 2, establece:»Se exceptúa del plazo previsto en
el apartado anterior la atribución competencial contenida en las letras o) y s) del artículo 2 en materia de
prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las personas en situación de dependencia , cuya fecha de entrada en vigor se fijará en una ulterior
ley, cuyo Proyecto deberá remitir el Gobierno a las Cortes Generales en la plazo de tres años, teniendo en
cuenta la incidencia de las distintas fases de aplicación de la Ley de Dependencia, así como la determinación
de las medidas y medios adecuados para lograr una ágil respuesta judicial en estas materias».
En la exposición de motivos consta lo siguiente: «Otra de las cuestiones de mayor trascendencia en
el ámbito laboral es la impugnación de los actos administrativos, singulares o generales, en materia laboral
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y de seguridad social y, en especial, de las resoluciones contractuales colectivas por causas objetivas, por
lo que , por último , se especifica su atribución al orden social. Esta Ley pretende clarificar la jurisdicción
competente sobre las esenciales materias relativas a la asistencia y protección social pública, asignando al
orden jurisdiccional social, las relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad
y las incluidas en la Ley 39/2006 de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención
a las personas en situación de dependencia, y continuando las restantes como objeto de conocimiento del
orden contencioso- administrativo. Con ello se adapta la normativa procesal laboral a la doctrina constitucional
en su interpretación de la protección social, conforme al artículo 41 de la Constitución y, de esta manera, la
jurisdicción social queda configurada como el juez natural de todas las esenciales políticas públicas relativas
a la protección social. No obstante, la entrada en vigor de la atribución competencial sobre las prestaciones
de dependencia a favor del orden jurisdiccional social se demora en cuanto a su efectividad, concediendo a
tal fin al Gobierno el plazo de tres años para que remita a las Cortes el correspondiente Proyecto de Ley, para
poder tener en cuenta la incidencia de las distintas fases de aplicación de la Ley de Dependencia en orden
a una más ágil respuesta judicial.
No obstante se han mantenido las excepciones recogidas en la normativa concursal, así como la
competencia del orden contencioso-administrativo con respecto a determinados actos administrativos en
materia de seguridad social más directamente vinculados con la recaudación de las cuotas y demás recursos
de la misma y la actuación de la Tesorería General de la Seguridad Social».
Del examen de los preceptos anteriormente transcritos, así como de la exposición de motivos,
parcialmente reproducida, resulta que hasta la entrada en vigor de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora
de la Jurisdicción Social, la competencia para conocer de las cuestiones relativas a asistencia y protección
social públicas y, dentro de ellas, las referidas a la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de
Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, venía atribuida
al orden contencioso-administrativo.
A este respecto hay que poner de relieve que la citada Ley no contiene disposición alguna respecto al
orden jurisdiccional competente para conocer de las cuestiones derivadas de su aplicación.
El artículo 2 de la LPL , que establecía la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden social,
no atribuía competencia alguna, en las cuestiones relativas a asistencia y protección social públicas, a los
órganos del orden social.
Por su parte el artículo 3 de la LPL disponía que «No conocerán los órganos Jurisdiccionales del orden
social …b de las resoluciones y actos, dictados en materia de inscripción de empresas así como en materia de
liquidación y gestión recaudatoria y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones
de la Seguridad Social».
De la exposición de motivos de la LRJS claramente resulta que la materia relativa a asistencia
y protección social pública es competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Las cuestiones
incluidas en la Ley 39/2006 de 14 de diciembre, expresamente pasan a ser competencia del orden social,
por habérselo atribuido la LRJS. La exposición de motivos textualmente consigna»…asignando al orden
jurisdiccional social…. las incluidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre…continuando las restantes como
objeto de conocimiento del orden contencioso-administrativo».
No cabe argüir que las prestaciones establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, tienen el
carácter de prestaciones de Seguridad Social y, por lo tanto, su conocimiento es competencia del orden social,
a tenor de lo establecido en el artículo 2 b) de la LPL .
Es cierto que la cuestión ha sido muy controvertida existiendo resoluciones judiciales contradictorias.
A favor de su consideración como prestaciones de Seguridad Social, se invoca:
– Las prestaciones del primer nivel contempladas en la Ley 39/2006 presentan las características de la
acción protectora de la seguridad social, tal y como aparece configurada constitucional y legalmente, artículos
41 de la Constitución y 2.2 de la LGSS , respectivamente, por lo que estando ínsito en la dependencia la
noción de situación de necesidad, ha de encuadrarse en las prestaciones de seguridad social que actúa ante
«situaciones de necesidad» ( artículo 40 de la Constitución «).
– La propia Ley 39/2006, configura las prestaciones en ella establecidas como un derecho subjetivo que
se fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, siendo de carácter público.
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– La jurisprudencia del TJUE, en especial la sentencia 5 de marzo de 1998, asunto Molenaak ; 8 de
marzo de 2001 , asunto Janch; 21 de febrero de 2006 asunto C – 286/03 y 1 de abril de 2008 , asunto C
– 212/06 .
– La doctrina constitucional, especialmente la sentencia 239/02, de 11 de diciembre .
La Sala considera que, si bien las prestaciones reconocidas en la Ley 39/2006 pueden ser
consideradas como prestaciones de seguridad social, siguiendo la línea interpretativa efectuada por el
Tribunal Constitucional – STC 239/02, de 11 de diciembre de 2002 :»El articulo 41 CE , como antes
recordábamos, consagra un sistema de protección social encomendado a los poderes públicos que tiene como
eje fundamental, aunque no único, al sistema de seguridad social de carácter imperativo, el cual coexiste
con otros complementarios», de donde se concluye que el nivel no contributivo de la seguridad social puede
complementarse y concurrir con las prestaciones reguladas en la Ley 39/2006- hasta tanto se cumplan las
previsiones de la Disposición Final Séptima, apartado 2 de la LRJS , la competencia para conocer de las
reclamaciones relativas a dicha ley es competencia de la jurisdicción contenciosa-administrativa, por las
siguientes razones:
– La exposición de motivos de la Ley 39/2006 invoca los artículos 49 y 50 de la Constitución , que se
refieren a la atención a personas con discapacidad y personas mayores y a un sistema de servicios sociales
promovido por los poderes públicos para el bienestar de los ciudadanos, siendo así que el régimen público de
Seguridad Social aparece contemplado en el artículo 42. Así señala el propio texto constitucional:»Si en 1978
los elementos fundamentales de ese modelo de estado del bienestar se centraban, para todo ciudadano, en
la protección sanitaria y de la Seguridad Social, el desarrollo social de nuestro país desde entonces ha venido
a situar a un nivel de importancia fundamental a los servicios sociales, desarrollados fundamentalmente por
las Comunidades Autónomas, con colaboración especial del tercer sector, como cuarto pilar del sistema de
bienestar para la atención a las situaciones de dependencia.
Por parte de las Administraciones Públicas, las necesidades de las personas mayores, y en general de
los afectados por situaciones de dependencia, han sido atendidas hasta ahora, fundamentalmente, desde los
ámbitos autonómico y local, y en el marco del Plan Concertado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales,
en el que participa también la Administración General del Estado y dentro del ámbito estatal, los Planes de
Acción para las Personas con Discapacidad y para Personas Mayores. Por otra parte, el sistema de Seguridad
Social ha venido asumiendo algunos elementos de atención, tanto en la asistencia a personas mayores como
en situaciones vinculadas a la discapacidad: gran invalidez, complementos de ayuda a tercera persona en la
pensión no contributiva de invalidez y de la prestación familiar por hijo a cargo con discapacidad, asimismo las
prestaciones de servicios sociales en materia de reeducación y rehabilitación a personas con discapacidad
y de asistencia a las personas mayores».
– La Ley 39/2006 no establece expresamente la jurisdicción competente para la impugnación de las
resoluciones administrativas dictadas sobre reconocimiento de dependencia y, en su caso, prestaciones, pero
el artículo 28 dispone que la tramitación de dicho procedimiento se ajustará a las previsiones de la Ley 30/92,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo
Común .
– La orden 2455/07, de 7 de agosto, por la que se dictan normas para la aplicación y desarrollo de los
Reales Decretos que desarrollaron la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, establece en su artículo 31 que la
resolución de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema
podrá ser recurrida en alzada ante la Dirección General del IMSERSO.
– El artículo 2 de la LRJS , al establecer la competencia del orden social, en su apartado o) distingue, por
un lado, la competencia «en materia de prestaciones de seguridad social, incluida la protección por desempleo
y la protección por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia «y, por otro se refiere a «las
prestaciones derivadas de la Ley 39/2006»,con lo que está diferenciando entre lo que tiene naturaleza de
prestación de seguridad social y lo que podemos encuadrar en el concepto más amplio de protección social.
– El artículo 2 o) de la LRJS , al referirse a las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006 dispone
«teniendo a todos los efectos de esta Ley la misma consideración que las relativas a las prestaciones y los
beneficiarios de la Seguridad Social». Es decir, la LRJS distingue entre las prestaciones y beneficiarios de
seguridad social y los de la Ley 39/2006.
– El artículo 3 de la LRJS excluye del conocimiento del orden social, en su apartado f),»Los actos
administrativos sobre asistencia y protección social públicas»-excepto los contemplados en la ley 39/2006 –
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por lo que continúan residenciados en el orden contencioso-administrativo todas las cuestiones acerca de la
protección social publica, con excepción de los contemplados en la Ley 39/2006.
-El reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de seguridad social
y asistencia social aparece en los artículos 149.1.17b y 148.1.20 de la Constitución .
El primero de dichos preceptos dispone que «El Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación
básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las
Comunidades Autónomas». Por su parte el artículo 148.1.20 de la Constitución dispone que «Las Comunidades
Autónomas podrán asumir competencias en materia de asistencia social».El artículo 149.1 de la Constitución
establece la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen
la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.
A este respecto la exposición de motivos de la Ley señala:»La Ley establece un nivel mínimo de
protección, definido y garantizado financieramente por la Administración General del Estado. Asimismo,
como un segundo nivel de protección, la Ley contempla un régimen de cooperación y financiación entre la
Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas mediante convenios para el desarrollo y
aplicación de las demás prestaciones y servicios que se contemplan en la Ley. Finalmente, las Comunidades
Autónomas podrán desarrollar, si así lo estiman oportuno, un tercer nivel adicional de protección a los
ciudadanos.»
-En cuanto a la financiación de las prestaciones, la Ley dispone que la Administración General del
Estado asumirá íntegramente el coste del nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los
beneficiarios del sistema – artículo 9 Ley 39/2006 – y las Comunidades Autónomas la obligaciones que para la
financiación se establezcan en los Convenios que se suscriban entre las mismas y la Administración General
del Estado – artículo 32.2 Ley 39/2006 .
– Por último la propia regulación contenida en la LRJS, artículo 2 o), 3 f ), Disposición Final Séptima,
apartado 2 y exposición de motivos, transcritos en los párrafos quinto y siguientes de este fundamento de
derecho cuarto.
Por todo lo razonado, forzoso es concluir que la competencia para conocer de las cuestiones litigiosas
que se susciten en relación con la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, con anterioridad a la entrada en vigor de
la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social, corresponden al orden contenciosoadministrativo
y, al haberlo entendido así la sentencia recurrida, procede desestimar el recurso formulado.
En cuanto a las cuestiones que puedan suscitarse con posterioridad a la entrada en vigor de la
Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social, seguirán siendo competencia de la
jurisdicción contencioso-administrativa hasta que se cumplan las previsiones establecidas en la disposición
final séptima de la citada Ley , momento a partir del cual pasarán a ser competencia de la jurisdicción social».
Aplicando la anterior doctrina al supuesto examinado, doctrina que ha de ser mantenida por razones de
seguridad jurídica y porque no se aprecian datos nuevos que conduzcan a un cambio jurisprudencial, procede
la desestimación del recurso formulado.
Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.
FALLAMOS
Desestimamos el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por el Letrado Don
Carles Viñals Baiges en nombre y representación de INSTITUTO CATALÁN DE ASISTENCIA Y SERVICIOS
SOCIALES (ICASS) contra la sentencia dictada el 31 de enero de 2013 por la Sala de lo Social del Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña, en recurso de suplicación nº 660/2012 , interpuesto contra la sentencia de
fecha 28 de febrero de 2011, dictada por el Juzgado de lo Social nº 28 de Barcelona , en autos núm. 1165/2010,
seguidos a instancias de DOÑA Eufrasia contra INSTITUTO CATALÁN DE ASISTENCIA Y SERVICIOS
SOCIALES (ICASS). Confirmamos la sentencia recurrida. Sin costas.
Devuélvanse las actuaciones al Órgano Jurisdiccional de procedencia ,con la certificación y
comunicación de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos.
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PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo.
Sr. Magistrado D. Jose Manuel Lopez Garcia de la Serrana hallándose celebrando Audiencia Pública la Sala
de lo Social del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma, certifico.