25 Abr silencio negativo y positivo – plazo para recurrrir –

Sentencia del Tribunal Constitucional Pleno de 10 de Abril de 2014.

PLAZO INDEFINIDO DE RECURSO

RESUMEN:

Silencio administrativo negativo. Plazo para recurrir. El TC entiende que cuando la Administración rechaza una petición de un particular por silencio administrativo, no existe plazo para recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Convierte así el plazo de seis meses en indefinido. 

FUNDAMENTOS DE DERECHO

a) La regla general en nuestro Derecho actual establece que el plazo para impugnar actos administrativos ante los Tribunales de justicia es de dos meses (art. 46.1, inciso primero, LJCA EDL 1998/44323 ). Ese plazo se empieza a contar desde el día siguiente a aquél en que se produce la notificación del acto que pone fin a la vía administrativa (art. 48.2 LPC EDL 1999/59899 ). El inciso cuestionado en el presente proceso constitucional establece una regla especial para la situación que se origina cuando la Administración no dicta “acto expreso”. El llamado por la ley “acto presunto” se produce “de acuerdo con su normativa específica” (art. 46.1, inciso segundo, LJCA EDL 1998/44323 ) y a partir de su producción empieza a correr el plazo de seis meses. La expresión “acto presunto” utilizada en el inciso cuestionado del art. 46.1 LJCA procede de la redacción original de la Ley de procedimiento administrativo común de 1992 EDL 1992/17271 , la cual, sin embargo, a partir de la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero EDL 1999/59899 , ofrece un nuevo tratamiento jurídico de los efectos de la falta de resolución expresa. Por ello, es preciso que consideremos brevemente las principales líneas del régimen jurídico del silencio administrativo en la redacción original de la Ley 30/1992 EDL 1992/17271 y los cambios introducidos en la reforma de 1999, antes de poder valorar la incidencia de tales cambios en un precepto como el art. 46.1 LJCA, promulgado en julio de 1998 y, por tanto, antes de la promulgación de aquella reforma.

b) La Ley 30/1992 EDL 1992/17271 profundizó en los criterios que había alumbrado la regulación de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958, la primera que estableció una normativa uniforme y garantista del silencio administrativo: “El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado”; “El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido” (Exposición de motivos, epígrafe IX, LPC EDL 1999/59899 ). No obstante, al servicio de esa finalidad la Ley 30/1992 reguló en el art. 43 EDL 1992/17271 los llamados “actos presuntos”, determinando que, si al vencimiento del plazo de resolución el órgano competente no la hubiese dictado expresamente, se producirían los efectos jurídicos que se establecían en dicho artículo.

Los apartados 2 y 3 del art. 43 LPC EDL 1992/17271 establecían en qué supuestos las solicitudes formuladas por los interesados se entenderían estimadas o desestimadas, respectivamente. Las claves de la ordenación legal del silencio administrativo establecido en 1992 las proporcionaba la regulación contenida en el art. 44 EDL 1992/17271 (“Certificación de actos presuntos”). Según su apartado primero EDL 1992/17271 , “los actos administrativos presuntos se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o jurídica, pública o privada”. El apartado segundo EDL 1992/17271 precisaba que, “para su eficacia”, los interesados o la propia Administración debían acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente el procedimiento, que debía extenderla inexcusablemente en el plazo de veinte días desde que le fuera solicitada salvo que en dicho plazo se hubiera dictado resolución expresa. La certificación debía ser comprensiva de la solicitud presentada o del objeto del procedimiento seguido, de la fecha de iniciación, del vencimiento del plazo para dictar resolución y de los efectos generados por la ausencia de resolución expresa. Si la certificación no se emitía en el plazo antes indicado, “los actos presuntos serán igualmente eficaces y se podrán acreditar mediante la exhibición de la petición de la certificación, sin que quede por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto”. La certificación de acto presunto se podía solicitar “a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo en que debió dictarse la resolución” (art. 44.4 LPC EDL 1992/17271 ), sin que existiera un plazo preclusivo para formular dicha solicitud. Finalmente, se disponía que los plazos para interponer recursos administrativos y contencioso administrativos respecto de los actos presuntos se contarían “a partir del día siguiente a la recepción de la certificación, y si ésta no fuese emitida en plazo, a partir del día siguiente al de finalización de dicho plazo” (art. 44.5 LPC EDL 1992/17271 ). El vencimiento del plazo de resolución no eximía a las Administraciones públicas de la obligación de resolver, pero debían abstenerse de hacerlo cuando se hubiera emitido la certificación de acto presunto regulada en el art. 44 LPC EDL 1992/17271 (art. 43.1 LPC EDL 1992/17271 ). A la vista de la redacción originaria de los arts. 43 y 44 LPC EDL 1992/17271, es claro que la categoría de “acto presunto” englobaba entonces tanto a los supuestos en los que la Ley determinaba la estimación de la solicitud formulada por el interesado como a los supuestos en los que la Ley determinaba su desestimación. En otras palabras, el acto presunto podía tener tanto carácter estimatorio como desestimatorio. La eficacia del acto presunto se supeditada por igual en ambos casos a la emisión de la llamada “certificación deacto presunto”, cuyo contenido debía expresar entre otros aspectos los efectos de la falta de resolución expresa. Una vez emitida esacertificación por el órgano competente se producían dos importantes consecuencias jurídicas: por una parte, finalizaba la obligación deresolver de la Administración y, por otra, el llamado “acto presunto” resultaba plenamente eficaz y podía ser acreditado tanto por elinteresado como por la Administración, con independencia de su carácter estimatorio o desestimatorio. Si no se emitía la certificación en el plazo legalmente previsto, los actos presuntos eran “igualmente eficaces” y se podían acreditar mediante la exhibición de lapetición de la certificación, “sin que quedara por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido parael acto presunto”. En definitiva, el legislador configuró el llamado “acto presunto” como un verdadero acto administrativo de carácter

estimatorio o desestimatorio, según los casos, y plenamente eficaz a partir de la emisión de la certificación correspondiente.

c) En 1998 se aprobó la nueva Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio)EDL 1998/44323 , que sustituyó a la homónima de 1956. A los efectos de la impugnación jurisdiccional de actos administrativos,el artículo 46.1 LJCA EDL 1998/44323 distinguió dos tipos de actos, los “actos expresos” y los “actos presuntos”. La principalconsecuencia de esa distinción era la aplicación de un plazo de recurso diferente, dos meses para la impugnación de actos expresos yseis meses en el supuesto de actos presuntos. En la terminología de la Ley 30/1992 EDL 1992/17271 a la que implícitamente se remite elprecepto, la expresión “actos presuntos” incluía sin lugar a duda en 1998, como hemos visto, los actos presuntos de carácter estimatorioy los de carácter desestimatorio.

d) Con posterioridad se reformó la Ley 30/1992 EDL 1992/17271 por la Ley 4/1999, de 13 de enero EDL 1999/59899 . La reformade 1999 trajo consigo varias modificaciones técnicas relevantes para la ordenación del silencio administrativo que no es necesario considerar ahora. La más importante modificación, vigente en la actualidad, fue la vuelta a una regulación de los efectos del silencioadministrativo cercana a la vigente con anterioridad a la Ley 30/1992. La Ley precisa ahora que la estimación por silencio administrativotiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, y que en cambio la desestimación porsilencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contenciosoadministrativoque resulte procedente (art. 42.2 LPC EDL 1992/17271 ). Con ello se desechó la construcción del “acto presunto decarácter desestimatorio” entendido hasta entonces por el legislador como un acto administrativo dotado de un contenido determinado(denegatorio), y se volvió a la configuración tradicional de los efectos del silencio negativo, como mera ficción procesal habilitadapor el legislador para dejar expedita la vía impugnatoria procedente. También se precisa ahora que, en los supuestos en los quese producen los efectos del silencio negativo, la Administración mantiene la obligación de resolver expresamente, “sin vinculaciónalguna al sentido del silencio” [art. 43.3 b) LPC EDL 1992/17271 ]. La propia expresión “acto presunto” desapareció de los arts. 43 y 44 LPC EDL 1992/17271. 5. Sentado lo anterior podemos valorar la incidencia de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en elentendimiento del inciso segundo del art. 46.1 LJCA cuestionado en este proceso EDL 1998/44323 y, subsiguientemente, resolver laduda de constitucionalidad que nos plantea el órgano judicial. Con la reforma de la Ley 30/1992 operada por la Ley 4/1999, de 13 deenero EDL 1999/59899 , recobró pleno vigor la regulación tradicional en nuestro Derecho según la cual el silencio negativo es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolverexpresamente (cfr. arts. 42 a 44 LPC EDL 1992/17271 según la redacción dada a los mismos por la Ley 4/1999 y, en particular, arts. 42.1,43.1 y 43.4 EDL 1992/17271). En suma, con arreglo a la nueva ordenación del silencio administrativo introducida por la Ley 4/1999EDL 1999/59899 ya no tienen encaje en el concepto legal de “acto presunto” los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada, pues en tales supuestos el ordenamiento excluye expresamente la constitución ipso iure de un acto administrativo de contenido denegatorio. Los arts. 42 a 44 LPC fueron modificados por la Ley 4/1999 teniendo a la vista el régimen legal de impugnación de los “actos presuntos” establecido en el art. 46.1 LJCA EDL 1998/44323 , precepto que no fue derogado ni modificado con ocasión o como consecuencia de dicha reforma. Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del “acto presunto” subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma

de 1999 EDL 1999/59899 de la Ley 30/1992 EDL 1992/17271 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC EDL 1992/17271 ), ni un acto administrativo denominado “presunto” basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992 EDL 1992/17271 , y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [arts. 42.1 y 43.3 b) LPC EDL 1992/17271 ], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA. Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE EDL 1978/3879 . Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo (SSTS 269/2004, de 23 de enero; 2024/2006, de 21 de marzo; 4384/2007, de 30 de mayo; 1600/2009, de 31 de marzo; y 1978/2013, de 17 de abril) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la LPC operada por la referida Ley 4/1999 EDL 1999/59899 , cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio.

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Frente a los actos presuntos POSITIVOS PUEDE LA ADMINISTRACION iniciar: 

La revisión de oficio

La revisión de oficio, que explicaré muy brevemente pero que podría ser objeto de una entrada en el blog por sí misma, consta de dos procedimientos:

1. El que podríamos denominar “revisión de oficio en sentido estricto”, que es el que prevé la norma para los actos nulos de pleno derecho y que puede ser iniciado en cualquier momento.
2. La declaración de lesividad, que es el previsto para los actos anulables. En este caso, la Administración se limita a declarar el acto lesivo para el interés público (no podrá hacerlo transcurridos 4 años desde que dictó el acto u operó el silencio) y una vez lo ha hecho, lo impugnan ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, que será el que decida si efectivamente el acto es contrario al ordenamiento o no.